磐石市财政局 卓成雨
随着改革开放的逐步深入，我国财政监督职能日益完善、监督力度不断加强，对于促进我国经济发展、保障各项事业的顺利进行发挥了重要作用。但目前，我国的财政监督仍不够到位，影响和制约着财政监督职能作用的发挥。因此，加强财政监督，提高监督效能，推进依法理财，已经成为当前我国财政改革与发展的一项十分重要而又紧迫的任务。
一、财政监督职能的定位
准确定位财政监督职能，是开展财政监督工作的前提，是一项十分严肃的工作。财政监督职能的定位应该把握两个重点：一是以财政分配为依据，与财政分配过程同步；二是国家、政府的各项财经法规的贯彻执行。
以财政分配为依据的财政监督对象是：纳税人的完税情况；税务部门税款的征收、管理、汇集、解缴情况；政府基金、规费的收缴上解情况；行政执法、司法过程中形成的非税性财政收入的解缴情况；金库及代理金库对财政收入的收纳、划解、留成情况；财政部门对预算指标分配情况、预算调整执行情况、资金拨付情况、预决算编制情况等；预算单位的各项支出情况、决算情况和财政资金的使用效益情况等。
国家各项财经法规的贯彻执行情况的监督对象主要包括：财政分配法规制度的贯彻执行情况；国家宏观调控方面的法规制度贯彻执行情况；会计准则、财务通则的贯彻实施情况；社会审计监督质量情况；会计法规及会计人员执业质量、职业道德情况；其他财经法规贯彻执行情况。
为了确保财政监督实施的效益和效果，我们还必须明确以下四点：⑴要立足大财政高度，实行财政监督与财政分配、财政管理分离，也就是将预算计划的安排和财政的管理工作与财政检查监督工作分离开来。预算指标分配和日常管理由财政机关内部的相关职能部门负责；财政监督机构对财政分配的全过程进行检查监督、对违反财经法纪的行为进行严肃处罚。实行财政分配、管理、监督分离，提高财政分配的透明度，增强财政监督的公正性、公平性。⑵既要重视对财政支出的监督，更要注重对财政收入渠道等诸多环节的监督。随着财政职能的转变，财政法制的健全，财政监督也要转变职能，监督范围也要向财政收支并重，以财政收入为主的方向转变。通过加强财政监督，保证财政收入及时足额地入库，增强财政的宏观调控能力，促进纳税人之间公平竞争，保持良好的社会经济和税收秩序。⑶要把财政法纪的执行情况作为财政监督的重点工作，通过严格监督、加大处罚，以维护财经法纪的严肃性，保证国家的财经法规及时贯彻落实到位，不留死角。⑷建立财政监督专门机构，配备高素质的财政监督人员，尽快建立适应新形势要求的财政监督运行机制。
二、财政监督的范围
要选准财政监督的切入点，加大财政监督力度，尽快确立财政监督的地位，实现财政监督的经常化、规范化、法制化。
1.加强对基金筹集、运用、管理的监督。财政监督要加强对基金的监督，严厉处罚基金收支运用过程中的违法乱纪行为，规范基金的收支管理，发挥基金稳定社会秩序、造福社会的作用。
2.加强对财政收入的监督。由于财政收入的征收管理机关都是经济管理的权力机关，加强对执法机关的业务工作监督，就可以有效提高财政监督的权威性。一是加强对国地税部门依法治税和税款汇集、解缴情况的监督，延伸检查欠税户的欠税情况，强化税收发票的监督，保证各项税收及时足额入库，严肃查处截留税款的违法行为。二是加强对海关和商检部门代收的增值税、消费税、关税的征收入库情况和出口退税办理情况的监督。三是加强对公检法、质量监督、烟草专卖、工商管理等部门非税性财政收入征收管理的监督，检查监督执收执罚部门在履行职责时，所形成的追赃收入、罚没收入的征收管理情况，确保各项非税性财政收入能够及时收缴入库。
3.加强对金库财政收入收纳、划解和在途收入的监督检查。财政必须熟悉金库的一切拨款、划解、留成以及收入在途情况，这样才能在实施财政分配时做到心中有数，统筹兼顾，保障供给。对金库监督要与对税务部门的税收监督紧密结合起来，入库金额要保持一致。要特别注重对在途资金的监督，对非正常的在途资金一定要一查到底。对违反财政、金融法制的行为必须给予严厉处罚，确保财政收入的安全和完整。
4.搞好财政专项资金支出的检查监督。要加强对财政专项资金支出的监督，实施严格规范管理，严肃查处违纪行为，敦促财政专项资金使用单位养成自觉遵守财经法规的习惯，提高财政专项资金的使用效益。
5.加强对社会审计机构的执业质量的监督。要尽快建立规范的社会审计机构执业质量监管制度，加强对社会审计机构执业质量的监督。每年都要对社会审计机构的执业报告进行重新审查、核实，推进社会审计监督机构的执业质量监督经常化、规范化、法制化，有效地提高社会审计监督机构的执业质量。
6.加强财政支出计划指标分配、资金调度的监督。监督的要点是：一要监督财政支出的各项指标分配是否合理，是否符合《预算法》的规定；二是监督财政部门预算调整是否符合规定，是否报经有关权力机关审批；三是财政资金的调度、拨款是否按预算级次、按预算计划、按工作进度，及时拨付到位；四是监督财政机关内部财经法纪的执行情况，推进财政机关依法行政、依法理财。通过实施财政内部监督，规范财政管理，提高财政部门依法行政、依法理财的质量，增强财政监督的权威性。
7.加强对社会关注的热点问题的监督。财政监督机构要加大对社会热点问题的监督，及时发现和查处带有普遍性和群众反映强烈的违反财经法纪的行为，维护当事人的合法权益。
8.加强对财会人员执行财经纪律情况的监督。财政监督要坚持把财会人员执纪情况检查与维护财会人员的合法权益同时并重，严肃查处违纪财会人员，表彰宣传严格执纪财会人员，将“处理事和处理人”有机地结合起来，保护财会人员的合法权益，赢得广大财会人员对财政监督的理解和支持，推进财政监督工作的深入。
三、我国财政监督的现状及存在的问题
改革开放以来，我国的财政监督在总体上得到了加强，但财政自主监督体系尚不够规范，财政监督的法制建设、工作方式和监督手段等还不能全面适应市场经济条件下加强财政管理的需要。主要存在以下几个问题：
1.财政监督的严肃性有待进一步加强。目前，财政监督尚未实现规范化和系统化，还存在一定的随意性和分散性，缺乏各种监督手段的有效配合，缺乏对监督信息的综合运用，缺乏对查出问题的跟踪解决，从而导致监督成本的提高和监督效率的下降。
2.财政监督的方法不够规范。目前财政监督的理念与市场经济体制不够适应，监管方法比较单一。监督内容和方式仍以直接检查为主，偏重于微观监督，忽视宏观监督。从监督内容上看，对公共收入的检查多，对公共支出监督少；对财政分配的最终结果检查多，对全方位监控及资金使用的跟踪问效少。从监督的方式上看，突击性、专项性检查多，日常监督少。从监督环节上看，集中性和非连续性的事后监督检查多，事前、事中监督少。这就导致很多财政违法违纪行为形成既成事实后才被发现，未能从源头上得以遏制，不利于有效防范。
3.财政监督支持系统薄弱。财政监督尚未形成一个分工明确、责任清晰、高效运行的监督组织体系；财政监督的基础法律法规不够健全，操作性较差；缺乏集中、统一的监督信息库，不利于对有关数据的收集、整理及分析；社会中介机构的监督作用没有有效发挥；信息披露制度不完善。
4.财政监督与其他经济监督的关系尚未理顺。由于各监督主体之间的职责分工不够明确，在产生重复检查、交叉检查的同时，仍然存在着监督检查的空白点和盲点。加之工作信息缺乏相互共享，检查结论不能相互利用，造成了不必要的人力、财力和时间的浪费，加大了监督成本，降低了监督效率，影响了财政监督的总体效果。
5.财政监督过早地收缩了直接监督的范围和深度。近年来，财政调整了对企业财务收支活动直接监督的范围和深度，造成了对企业微观监督的缺位，诱发了企业财务管理的失控。财政监督过早地收缩到仅仅与预算收支直接有关的财务活动以及有限的税收监督，弱化了对企业国有资产增值保值的监管力度，以致造成企业国有资产的流失。
6.监督领域过窄，监督方式单一。目前，财政监督仅限于对预算单位财政性资金收支状况进行监督检查，监督领域过窄，监督方式过于单一。监督就是检查，检查就是查账，财政监督被具体的查账实务所牵制，没有发挥其应有的作用。
7.财政的内部监督比较薄弱。财政的内部监督对比外部监督的力度远远不够，给国家财政资金的分配和预算的执行留下了漏洞和隐患。部分地方财政部门内部管理松懈，违纪问题时有发生，有的还比较严重。这是由于财政内部监督机制不够健全和不完善，缺乏内部约束机制所致。
8.财政监督的法制建设滞后。目前财政监督法律法规体系建设还未适应新时期工作的需要，财政监督没有专门立法，尚未纳入国家基本法律范围之内，大部分是地方立法，或者是中央部门和地方政府出台的行政规章。由于还没有一部系统地规定实施财政监督的法律法规，致使财政监督缺乏独立完整的法律保障，监督的力度和效果难以达到预期。
四、财政监督的理想模式
财政部门组建专门力量运用专业手段，依据监督内容对财政行为及其相关活动进行稽查监督；监察部门对同级财政进行监察监督；审计部门对同级政府财政行为监督的同时也对财政监督实施再监督；社会中介机构只是对委托人提供鉴证、评价服务，不具备监督职能。
五、进一步加强新时期财政监督工作的建议
目前，我国经济已呈现出明显的国际化趋势，财政在经济中的调控作用日益凸现。公共财政体制的构建，提高了财政监督的地位和作用，也给财政监督提出了更高的要求。为进一步强化财政监督工作，提出以下建议。
1.加强财政监督立法，健全财政监督法律体系。应尽快出台《财政监督法》，以一部相对完整的权威性法规对财政监督工作的内容、方式、程序、地位、作用和机构等作出具有可操作性的具体规定，从而使我国的财政监督真正做到独立执法、依法监督、依法行政。
2.改进财政监督的方式方法。一是要把经常性监督融入财政管理之中，对财政资金的收付行为有实质性的参与，保证经常性监督真正到位。二是进一步明确责任主体，实施决策者、会计、资金拨付者的责任追究制度，以利于财政监督执法。
3.进一步提高人们民主法制监督的意识。财政监督只有依靠较健全的民主法制才能发挥其应有的作用，要逐步增强全体民众、特别是国家机关公务员的财政民主法制意识，保证财政监督更有效地实施。
4.建立现代财政管理监督的科学机制，充分发挥财政监督的综合效能。建立人民代表大会宏观监督、财政部门日常监督、审计部门事后监督的全方位、全过程的监督机制。各级人代会及其常委会要把好预算审查关，对预算编制和执行结果进行监督。财政部门内部对日常业务进行事前、事中监督。财政监督运用法律规定的职权，对财政预算编制和执行的各环节分别结合不同的内容进行全过程监督。审计部门协助政府和人代会对财政资金的收支进行事后监督，不仅要对政府各部门及国有或国家投资单位的理财活动进行监督，而且还应行使对国家财政、税务等部门的再监督权。各监督主体要建立联系制度和沟通协调机制，构建信息平台，实现资源共享，形成相互支持、配合的协同式监督。
5.建立科学的内部监督体系。科学的内部监督体系，是现代财政监督管理系统的核心内容。今后预算监督体系的着眼点应建立以预算项目预审为基础，以事中及时监控为中心、以必要的事后抽查和专项检查为补充，相互协调、相互制约、分工合理的预算监控运作机制。首先，要加强预算编制的监督。重点监测预算单位基本情况及其上报预算的真实性和完整性，确保部门预算的科学和规范。其次，要加强预算执行过程中的监督。要建立预算执行监控网络系统，随时掌握财政资金的分配、拨付、使用方向、结存等情况，同时对异常情况进行实地调查和追踪监控。对财政资金的管理监控要一直延伸到财政资金使用单位和商品与劳务供应者账户，实现对预算执行过程的及时监控，真正将监督寓于财政管理的全过程。最后，是要加强预算执行结果的监督。重点是决算的真实和合法性。具体包括：预算收入是否及时足额上交，是否存在擅自减征、免征、缓征预算收入现象；是否出现截留、占用、挪用及隐匿收入、私设“小金库”行为；预算支出是否及时拨付、支出的范围是否符合规定；有无巧立名目虚报支出、弄虚作假行为；预算调整是否经过各级人民代表大会常务委员会审查批准；预算会计的账务处理是否正确、及时、合法等。
6.更新监督理念，实现“五个转变”。更新监督理念，逐步实现从微观监督向宏观经济管理的转变，提高财政监督层次，寓监督于管理之中，更好地为财政调控宏观经济运行服务；不断增强依法监督理念，加大对违规行为的处罚力度，实现从重检查、轻管理向依法监督、依法管理转变；树立重内部控制的监督理念，实现从注重对被监督单位的外部监督向注重强化被监督单位内部控制和自律意识转变；强化共同监督的理念，实现从各自为战的孤立式监督向各监督部门相互支持、配合的协同式监督转变；强化服务管理的理念，实现从单纯强调监督向监督、服务并重转变。
7. 加强财政监督队伍建设，提高财政监督人员素质。财政监督职能的发挥，在很大程度上取决于财政监督队伍的素质及其工作质量。从事财政监督工作的人员必须具备较高的综合素质，要敢于坚持原则，坚持依法行政、依法监督，要熟练掌握有关财政监督的法律法规及进行监督检查所必需的相关业务知识。要充分重视对财政监督工作人员的培训，加强思想教育和作风建设，努力锻造一支政治坚定、清正廉洁、业务精通、纪律严明、作风优良的干部队伍，为做好财政监督工作提供保障。
8.规范财政监督方式。⑴由重事后监督为主转变为财政分配全过程的监督。财政监督要适应部门预算管理改革，通过对预算编制和执行的监督，对预算内、预算外资金的监督，对国库拨付资金的监督等，及时发现财政分配过程中存在的问题。⑵由重收入监督转变到收支监督转变，从而逐步建立公共预算收入解缴、征管、入库、退库全过程的监督机制，同时，建立从公共预算支出的申报、拨付到使用全过程的跟踪监督机制。⑶由突击性监督检查转变到规范化的经常性监督，要立足财政管理，着眼于财政活动的全过程，通过日常监督检查，发现财政管理过程中存在的问题，及时提出整改意见，完善制度，堵塞漏洞，不断提高财政管理水平，真正形成财政监督与管理并重，日常监督管理与专项监督检查相结合的财政监督工作新格局。
9.规范会计秩序监督制度。加强会计监督是财政监督的一项重要和紧迫的任务。一是财政部门作为会计工作的主管部门，要按照调整和规范会计秩序的要求，实行对会计信息定期抽查制度，由此规范会计行为，确保会计信息的真实完整，减少会计领域的造假行为。二是必须加强会计中介机构的监督。建立健全监督管理办法，加强对注册会计师执业质量的监督，对违规执业行为严肃查处，促使会计师事务所规范发展，发挥中介机构维护国家和公众的正当利益以及正常经济秩序等方面的重大作用。
10.加强财政监督决策的科学化、民主化。财政监督的决策，尤其是财政监督战略性思路的确定、具体工作的布置、监督方法的采用、监督重点的确定等方面，一定要有针对性，要依据工作要求和客观实际，讲究科学决策、民主决策、正确决策，尽量避免局限性，使决策更符合实际，有利于推动财政科学发展和保持经济又好又快发展。
11.建立信访、举报的社会群众监督机制及反馈制度。对群众来信、来访及社会普遍关注的热点、焦点问题，建立跟踪档案。对群众举报要及时立案，深入细致进行调查，落实举报查处反馈制度，做到件件有着落，查处有结果。定期对检查落实情况进行监督检查，由专人负责管理。同时不断对执法人员进行业务培训，增强财政监督检查的创造性、预见性和系统性。
综上所述，使我们充分认识了新时期进一步做好财政监督检查工作的迫切性、重要性、艰巨性。在进一步深化财政改革，完善财政管理的关键时期，财政监督检查工作要以科学发展观为指导，认真学习和贯彻全国财政监督检查工作会议精神，充分发挥财政监督在国民经济运行中的“监测器”和“警示器”作用，坚持以整顿和规范财政经济秩序、落实财税政策为中心，及时分析、反馈国民经济运行中出现的新情况、新问题，为经济又好又快发展保驾护航。
